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浅谈土地流转合同效力问题
时间:2013-05-20    文字:【】【】【

浅谈土地流转合同效力问题
--王春辉
 
一、   据以研究的案例
原告村委会起诉称:1997年11月17日,原告与被告李某签订荒滩租赁合同,由被告李某租赁原告所属荒滩地约10亩,用于修建养鱼池。租赁期限40年。李某租赁后一直未办理土地经营权证。2002年7月,李某在未经原告同意,未履行法定程序的情况下,擅自与甲公司签订了《房屋出售及土地使用权转让协议书?#32602;?#20197;下简称转让协议),将其租赁的土地非法进行了转让,用作该公司员工的培训基地,改变了租赁地的农业用途。由于李某一直在此经营,原告对此亦未注意,2009年8 月李某与甲公司发生纠纷,原告才知道被告之间租赁土地转让一事。原告认为,被告李某在承包期内私自将租赁的土地转让给本集体经济组织以外的甲公司,改变了租赁地的农业用途,且未经出租方同意,未履行法定程序,违反?#35772;?#20851;法律的规定。故原告诉至法院,要求确认李某与甲公司签订的转让协议无效。
被告李某答辩称:原告对被告签订转让协议知情,我转让给甲公司的是地上物,即房产,该转让协议应有效。
被告甲公司答辩称:原告?#32422;?#20844;司与李某之间的转让协议应为知情,涉案的土地是荒滩,不是农田,因此,被告在荒滩上健身训练基地并不涉?#26696;?#21464;土地用途的问题,被告之间的转让协议应为有效。
受诉法院经审理查明,1997年11月17日,原告村委会(甲方)与被告李某(乙方)签订《荒滩租赁合同》。合同约定:甲方将荒滩地约10亩出租给乙方开发经营,乙方自行投资修建养鱼池,可转租、可与他人合营,但不得改变使用性质;租赁期限为40年,乙方可以在租赁地界范围内修建部分养鱼所需用的房、棚;合同期满将土地、鱼池无偿交予甲方,同时约定了租金。2002年7月17日,被告李某(甲方)与被告甲公司(乙方)签订转让协议,协议约定:乙方决定建立企业团队建设训练基地,甲方愿将甲方对该土地的租赁使用权转让,房产及全部设施和物品出售给乙方,交易价格总计人民币125万元,土地使用转让期限36年;甲方保证对其所转让的土地使用权及房产、设施所有权合法,甲方保证没有第三方可以主张主张对该项房产及土地的任何权利,否则转让及出售行为无效,乙方在任?#38382;?#20505;?#21152;?#26435;追究甲方的违约责任,并可要求甲方赔偿损失;甲方应向乙方提供土地租赁?#20013;?#21450;建设用地使用权的合法?#20013;?#20057;方在租赁的土地内新建项目由甲方负责办理审批?#20013;?#23457;批费用由乙方承担,甲方负责出面解决一切与土地所有方因土地使用权发生的争议和问题,并承担因此而对乙方造成的经济损失。协议签订后,甲公司给付李某125万元。另查明,荒滩租赁合同签订至今,李某一直想向原告缴纳荒滩租赁?#36873;?/DIV>
受诉法院认为,原告与李某签订的荒滩租赁合同明确约定,租赁用途为修建养鱼池,不得改变使用性质,二被告签订的转让协议明确约定:李某将房产、设施及土地使用权转让给甲公司,用于建立企业团队建设训练基地。该合同已经实?#20107;?#34892;。根据《土地管理法》的相关规定依法改变土地用途应当办理变更登记?#20013;?#20892;民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,任何单位和个人进行建设需经申请或批准。庭审中被告未能证明其已经办理相关变更登记,亦未能证明转让房产已经申请或批准。故被告签订的转让协议违反了法律规定,应属无效。综上所述,依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十三条、第六十三条,《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定,判决如下:被告李某与甲公司签订的转让协议无效。
二、   问题的提出
本案?#19988;?#33618;滩承包经营权流转引发的纠纷,《农村土地承包法?#33539;浴?#33618;?#20581;?#33618;沟、荒滩、荒丘”?#20154;?#33618;地承包经营权的流转做了有别于农地使用权的规定,审判实践中,因四荒地承包经营权流转引发的纠纷?#21152;?#19968;定比例,这其中以要求法院认定流转合同无效和解除为众。法院在判断流转合同无效和解除的事由时,不可避免的要考量是否改变了土地的使用用途、是否履行了法律规定的程序、是否经过有关当事人的同意等,本案原被告诉争的?#27807;?#22312;于,《房屋出售及土地使用权流转协议书》的效力,原告主张无效的理由有三:一是该协议的签订,违反了原告与被告李某签订荒滩租赁合同不得改变荒滩使用性质的约定,将建鱼塘的荒地用来建设训练基地,改变了土地的农业用途;二是两被告之间转让荒地的行为未经原告同意,三是两被告之间的转让行为未经法定程序。被告则主张转让协议有效,理由有二:意思被告李某转让的房产等地上物,而非土地;二是涉案的土地是荒滩,被告没有改变土地用途。本文结合前引案例,对相关问题进行探讨。
三、   农用地承包经营权与“四荒”地承包经营权
土地承包经营权是我国农村土地法律制度?#21009;?#26377;的概念,是土地承包经营制度的法律体现。2002年,立法机关通过了《农村土地承包法?#32602;?#23545;家庭承包、其他方式的承包等农村土地承包制度加以规范;2007年颁布的《物权法?#32602;?#23558;土地承包经营权作为用益物权加以规定,这两部法律的实施,标志着我国土地承包法律保护体系的形成。至此对农村土地承包经营权进行法律调整的法律主要包括《土地承包法》和《物权法?#32602;?#22303;地承包经营权的客体是农村土地。《农村土地承包法》第二条将农村土地界定为农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。而对何?#20581;?#20381;法用于农业的土地?#20445;?#35813;法未予规定。根据《土地管理法》第四条,我国实行土地用途管制制度,土地分为农用地、建设用地、未利用地。农用地实质直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。未利用地则是?#27010;?#29992;地和建设用地以外的土地,对农村而言,主要是指四荒地。根据土地管理法的上述规定,《农村土地承包法》所称的农村土地,包括农用地和未利用地两类,而根据《物权法》土地承包经营权则是指自然人、法人?#25512;?#20182;组织,对农用地和未利用地加以利用并获得收益的物权。由于有关法律将农村土地划分为农用地和四荒地?#20219;?#21033;用地两类,因此,以其为客体的农村土地承包经营权就划分为农用地承包经营权和四荒地承包经营权。农用地承包经营权是指对农用地以农业生产的方式加以利用的权利,其客体范围包括耕地、林地、草地、养殖水面等。依据《土地承包法?#32602;?#20892;地承包经营权必须采取家庭承包方?#20581;?#22235;荒地承包经营权是指对荒?#20581;?#33618;沟、荒滩、荒丘承包经营的权利,依据土地承包法,四荒地的承包经营权既可以采取家庭承包方式,也可以采取家庭承包方式以外的其他方式如招标、拍卖、公开协商等方式承包,从承包实践看,四荒地主要采取其他方式承包经营。
《物权法》和《土地承包法》虽然规定了农用地承包经营权和四荒地承包经营权,但两种经营权无论在立法保护的重点?#25925;?#22312;功能方面均有不同。
(一)           立法保护的重点不同
在我国土地承包经营权制度中,农用地承包经营权的重要性?#23545;?#36229;过“四荒地”承包经营权,法律调整的重心也向农用地承包经营权倾?#20445;?#36825;从法律条文的数量上即可窥见一斑。《物权法》第三编第十一章用10个条文规定了土地承包经营权,其中,有关四荒地承包经营权的条文只有一条,即第一百三十三条。《土地承包法》设专章规定的其他方式的承包就是对四荒地承包经营权的规定,但也仅有为数不多的7条。两部法律调整重点的侧重,很大程度上契合了我国农村的实?#30465;?#25105;国是农用地较少的国家,却有9亿农民,绝大部分农民还在依?#20449;?#29992;地进行自给自足的生活。稳定和完善农地承包关系,是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础,法律调整的重点,自然应当放在农用地承包经营权上,但从法院的纠纷情况看,因四荒地的承包经营引发的诉讼却?#21152;?#30456;当的比重,及其原因,农用地承包经营权的政策和法律规定完善,在发包、流转等个?#26041;?#22343;有法律、政策依据,一定程度上预防?#21496;?#32439;的发生,特别是农地用途单一,?#33618;?#29992;于农业生产和经营,市场要素较少,经营方式单一,发生的纠纷自然就少。四荒地则不同,不仅法律、政策依据较少,寥寥几条,而且四荒地的用途较为广泛,市场要素参杂其间,合同主体的趋利心里明显,利益纠葛超出了当事人自行调和的范围,必然形成诉讼。由于法律对四荒地调整的规范少,?#36158;?#32416;纷的处理无法可依,加大了案件处理的难度,从有利于纠纷的依法处理出发,立法者应当关注四荒地承包经营权的法律调整,尽快完善立法。
(二)           两种经营权的功能不同
由于农用地事关百姓生机?#22303;?#39135;安全,因此,农用地承包经营权法律制度的功能,?#19988;?#31283;定农用地承包关系,赋予农民长期而有保?#31995;?#22303;地使用权,使其保?#27542;?#26399;不变。也正如此,《土地承包法》规定农用地必须实行家庭承包方式,承包方必须是个人或农户,必须?#27973;?#21253;地所属的村集体经济组织的成员而且必须以农业生产的方式加以利用,包括耕地、造林、畜牧、养殖等,对于基本农田,更?#19988;?#27714;?#33618;?#36827;行种植业,禁止?#21152;?#22522;本农田发展林果业和挖塘养鱼。完全可以这样认为,农用地承包是集体经济组织内部的一个经营层次,是人人有份的平均承包,具有很强的社会保障和福利功能,体现的是农村集体经济组织的社会主义性质,维护的是每一个集体经济组织成员平等的承包资格。四荒地是农民集体所有的,未开发利用的荒?#20581;?#33618;沟、荒滩、荒丘,他们不像农用地具有很强的社会保障功能,并不当然具?#27010;?#19994;生产条件,可能需要进行特别的投入方可用于耕作或种植,而农户本身未必具有相应的资金、?#38469;酢?#21171;动力等开发能力,国家对治理开发“四荒”地实行多种方式并举的原则,实行招标、拍卖、公开协商等市场运作的承包方式,实行谁治理、谁管护、谁收益的政策,承包人不局限于本集体经济组织内部的成员,也不局限于农户和村民,企业、单位也可以承包。因此,四荒地承包经营权法律制度的功能,是建立“效益优?#21462;?#20860;顾公?#20581;?#30340;秩序,确保“四荒地”由最有经济能力和经营能力的人承包。
(三)           两种经营权的法律适用不同
家庭承包方式设定土地承包经营权,是指本集体经济组织成员以家庭为单位、与集体经济组织之间通过合同设定土地承包经营权的行为,《物权法?#33539;?#22303;地承包经营权的规定,主要适用于通过家庭承包方式设定的土地承包经营权,也就是农用地承包经营权,这可以从《物权法》第一百三十三条:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定”的这一结论。这表明:农用地承包经营权的设定,不仅要符合农村土地承包法还要符合物权法的有关规定,农用地承包经营权纠纷的处理,不仅要使用土地承包法,还要适用物权法的规定。而通过招标、拍卖、公开协商等方式设定四荒地承包经营权,应当适用特别法即土地承包法的规定,而不应直接适用物权法的规定,其纠纷的处理,同样适用土地承包法的规定。
两种承包权制度的功能不同,?#36158;?#27861;律保护重点不同,必然带来裁判思路的不同。?#22242;?#29992;地纠纷而言,农用地承包经营权各项权益既是广大农民的极为重要的民事权利,更是关系社会主义新农村建设、构建农村社会保障制度体系的基础条件。虽然农用地承包经营向采用先进科技和市场手段的方向转变、统一经营向多层次、多?#38382;?#32463;营服务体系的方向发?#25925;?#20892;业经营体制创新?#22242;?#19994;经营方式转变的趋势和必然,但它将会长期受到这一基础条件的制约。因此,农用地承包经营权,不仅仅是法律问题,?#25925;?#32463;济问题和社会问政治题,农用地承包经营权的维护离不开承包关系的稳定,案件的处理必须以此为出发点?#22303;?#36275;点,特别是在处理土地承包合同的效力、解除等重大问题上,要把确保农用地的农业用途、保持土地承包关系的稳定和长久不变放在首要的位置来考虑,既要考虑现行法律法规的规定,也要考虑合同签订时的政策规定;对改变土地集体所?#34892;災省?#25913;变土地用途的流转行为,要严格依照《物权法》、《土地承包法》及有关司法解释确认无效。就四荒地的纠纷依照法律的规定,优先考虑其经济效益,因此,对涉及四荒地的纠纷,依照法律的规定,优先考虑其经济价值的实现,确保四荒地由最有经济实力和经营能力的人开发经营。
就本案而言,村委会和李某之间签订的是荒滩租赁合同,由李某租赁村委会所属的荒滩地,村委会和李某之间是就四荒地承包经营权发生的流转。根据以上分析,四荒地的转让虽然不具有社会保障功能,且?#38750;?#32463;济效益,但在荒地的使用用途上,法律的规定与农用地并无二致,仍然要以农业用途为前提,在考量合同的效力问题上,依然离不开荒地农业用途这一关键点。
四、改变荒地农业用途的合同的效力
为加强对土地资源的保护,《农村土地承包法》第八条规定:“农村土地承包应当遵守法律、法规,保护土地资源的合理开发和可?#20013;?#21033;用,未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。该法第十七条进一步将维持土地农业用途,不得用于非农建设规定为承包法的义务。学术界和实务界将上述规定视为关于土地农业用途的规定。需要讨论的问题是,承包方违反上述规定,将承包地用于非农业建设,合同是否有效?对此问题,《农村土地承包法》、最高院1999年颁布的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》和2005年颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》有所规定。
农村土地承包法第六十条?#33267;?#27454;?#30452;?#35268;定了承包方将土地用于非农业建设的行政责任和民事责任:承包方违法将承包地用于非农建设的,由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的,发包方有权制止,并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。但就该条关于民事责任的规定而言,该条只是规定了侵权损害赔偿责任,而对合同效力问题,未予规定。
《规定》第二十四条规定:承包方随意改变土地用途,经发包方劝阻无效的,发包方可以请求终止承包合同。按照我国学者的解释,终止为使合同失去拘束力,一方面,合同的终止只是使合同关系消灭,仅向将来发生效力,当事人不发生?#25351;?#21407;状的义务。另一方面,合同的终止主要适用于非违约的情况,?#33618;?#36866;用于继续性合同。基于以?#29616;?#24352;,终止承包合同,就是消灭承包合同关系,使合同对于将来失其效力,当事人之间不发生?#25351;?#21407;状的义务,终止合同,以合同合法有效为前提,否则,终止也就无从谈起。由此可以断定,《规定》第24条承认改变土地用途的合同为合法有效的合同。
《解释》第八条规定:承包方违反土地承包法第十七条规定,将承包地用于非农业建设或者对承包地造成永久性损害的,发包方请求承包方停止侵害、?#25351;?#21407;状或者赔偿损失的,应予支持。对照新通过的物权法,我们会发现,《解释》第八条解决的是改变土地用途的当事人应应承担的物权法?#31995;?#36131;任,而对合同的效力,同样没有规定。
综上分析可见,农村土地承包法和相关司法解释对改变土地用途的承包合同效力的规定以及?#21046;紓?#35268;定?#20998;?#24352;合同有效单需要终止,农村土地承包法和《解释?#33539;?#21512;同效力问题没有规定,只规定了民事责任的承担。于此需要讨论的是,具体案件中如何认定此类合同的效力?我们认为,正确认定改变土地用途的承包合同的效力,?#34892;?#20381;据合同法关于合同效力的有关规定。
《合同法》第五十二条第(五)项是关于合同违法性的规定:违法法律、法规的强制性规定的合同无效。基于该规定,合同直接违反的,不是《合同法》第五十二条第五项,而是具体的强制性规定,所谓强制性规定,又称强制性规范,是指直接规范人们的意思表示行为或者事实行为,?#36745;市?#20154;们以自己的意思对其加以变更或者排除其适用,否则将受到法律制裁的法律规范。一般而言,禁止性规范、义务性规范都是强制性规范。强制性规范要求人民必须遵守,不得违反。《农村土地承包法》第八条和第十七条以禁止性规定的方式要求当事人不得将承包土地用于非农用途和非农业建设,“农业用途”是指将土地直接用于农业生产,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。“非农业建设”是指将土地用于农业生产目的意外的建设活动。每一个法律的禁止性规定都是通过立法者的思考,都会作为保护价值的共同或者个别的利益?#19994;?#19968;个合理的理由,并因此来阻止违反行为的实现(禁止性法律的目的)。所以对于禁止性法律的保护利益的探明首先要从主观目的解释入手,立法者的立法意图具?#21009;?#21035;重要的意义。《农村土地承包法》第一条规定:为稳定和完善以家庭承包经营为基础的,同分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保?#31995;?#22303;地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济快速发展?#22242;?#26449;社会稳定,根据宪法,制定本法。这就原则上体现了土地承包经营规则共同的规范保护利益?#20309;?#25252;稳定的农村土地承包关系,促进农业、农村经济的发展?#22242;?#26449;社会的稳定,改变土地的农业用途和用于非农业建设的合同条款,违反了农村土地承包法共同保护的利益,或者说立法目的,则当然无效。本案中,村委会和李某签订的荒滩租赁合同明确约定租赁用途为修建养鱼池,养鱼属于农业生产的范畴,故该租赁合同有效。而李某与甲公司订立的转让协议,约定转让的荒滩用于建设训练基地,则改变了荒滩的农业用途,基于上述分析,该转让协议约定的荒滩使用用途因为违反了法律的强制性规定,自然无效。
五、未经发包方同意、未履行相应的程序转让“四荒地”承包经营权是否会影响转让合同的效力   
本案中,村委会主张被告之间的合同无效还有一个理由:被告之间订立的合同未经发包方同意,未履行相应的程序。简言之,被告之间流转荒滩地,未经发包方村委会同意,未履行相应的程序。这一主张能否成为认定被告之间合同无效的依据,?#34892;?#35201;求证于我国法律对农村土地承包经营权流转不同方式的要求。
按照我国学者的观点,农村土地承包经营权流转有广义和狭义之分,广义的农村土地承包经营权流转是?#27010;?#26449;土地承包经营权的变动,即农村土地承包经营权的取得、变更和消灭。狭义上?#25285;?#26159;?#27010;?#26449;土地承包经营权主体?#22242;?#26449;土地承包经营权内容的变更。按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定,农村土地承包经营权流转的方式主要有转包、出租、互换、转让。从目前农业生产实际看,互换是土地流转初期比较流行的方式;入股尚处于探索?#25512;?#27493;阶段;转让的市场化程度?#31995;停?#22810;发生在全面取消农业税之前;转包是流转面积最大、比例最高的一种土地流转?#38382;劍?#20294;不知基于何种考虑,物权法对农村土地承包经营权出租的方式却没有规定,由于互换、转包与本文中所涉及的荒滩承包合同和转让协议无关,故本文只对出租和转让两?#20013;问?#21152;以探讨。
(一)          受让方取得权利的外延不同
虽然土地承包经营权出租和转让都会引起物权的变动,但权利变动的外延不同。在土地承包经营权转让的场合,受让方取得的是内容完整的土地承包经营权,转让方则完全丧失土地承包经营权,转让方与发包方之间的土地承包关系终止,受让方与发包方之间重新建立了新的土地承包经营关系,而出租则不同,受让方取得的只是土地承包经营权的部分权能——?#21152;小?#20351;用、收益权能,土地承包经营权中的处分权能,仍归发包方所有,正如此,许多学者认为,土地承包经营权出租是保留部分物权权能的经营权流转?#38382;健?/DIV>
(二)          转让条件的限制不同
土地承包经营权的转让同时发生合同主体和物权转让的效果,转让后原土地承包关系即行终止,受让人在成为土地承包合同主体的同时,依法取得受让土地的承包经营权。正是由于转让是嘴?#27807;?#30340;土地承包经营权流转方式,承包方相当于放弃自己的土地,并将在承包期内无权向发包方要求承包新的承包地,我国法律规定只有农民可以完全不依靠土地生活时,才?#24066;?#36716;让土地承包经营权。因此,《农村土地承包法》第四十一条规定转让方必须“有稳定的非农职业或者由稳定的收入来?#30784;?#26041;能转让土地承包经营权。而对土地承包经营权的出租,则没有这一限制。
(三)对受让人要求不同
《农村土地承包法》第四十一条规定,承包方可将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户,该条对受让方有两方面的限制:一是受让方原来必须是从事农业生产经营;二是受让方必须是农户。
(三)          土地承包经营权的转让必须经过发包方同意
《农村土地承包法》第三十七条规定,土地承包经营权采取转让方式转让的,应?#26412;?#21457;包方同意。此为理论界所称的发包方同意权。法律赋予发包方以同意权。理由有二:其一,土地承包经营权的转让,使得原有的承包关系终止,承包方与受让方之间重新建立承包关系,受让方是否具备法律规定的主体资格,是否具有承包经营能力,直接关系承包义务的履行,因此,作为发包方,必须有权审查。其二,承包地是农民的生活保障、生存来源如果失去,将会影响社会的稳定。因此转让土地承包经营权须经发包方同意是必要的。而对采取出租方式流转的,无需经发包方同意,只需报发包方备案即可。
由此可见,在土地承包经营权流转的方式中,基于转让的特殊性,转让承包的土地,必须经过发包方同意,否则,承包方与受让方之间订立的土地承包经营权合同无效。出发承包的土地,无需事前取得发包方的同意。至于是否必须履行一定的程序,无论?#27973;?#21253;土地的转让,?#25925;浅?#31199;,均没有规定。法无明文禁止者,视为同意?#24066;懟?#26412;案中,村委会与李某订立的合同,约定村委会将荒滩地10亩出租给李某开发经营,租赁期限40年。而李某与甲公司订立的转让协议,通过上述关于承包土地转让的条件,我们?#33618;?#30475;出,受让主体不是农户是甲公司,不符合土地承包经营权转让的主体条件。因此,转让协议无效,究其实质,仍然?#27973;?#31199;合同。既然?#27973;?#31199;合同,合同订立无需进过发包方村委会的同意,也无需经过任何法定程序。因此,原告关于该合同未经发包方同意、未履行法定程序的合同无效理由?#33618;?#25104;立。
六、小结
我认为在影响农村土地承包经营权流转合同效力的诸多因素中,流转土地的用途是决定因素,无论是农业用地?#25925;?#22235;荒地,都不得改变农业用途,改变农业用途的合同,绝对无效。而是否侵犯了发包方的同意权,是否履行了法定程序,则会因土地承包经营权流转的方式不同而有所区别,并不必然?#36158;?#21512;同无效。
 
 

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