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农村土地家庭承包经营权继承问题探讨
时间:2013-05-20    文字:【】【】【

农村土地家庭承包经营权继承问题探讨
-------------以一起继承权纠纷案为基础的分析
--王春辉
 
 
摘要
随着社会的发展和城镇化进程的不断加快,越来越多的农民开始关注自己的土地承包经营权,尤其是在拆迁活动日益频繁的今天,关于农村土地承包经营权的纠?#33258;?#26469;越多,由于我国相关的法律法规不健全,各地法院的判决不一,致使我国农村土地承包经营权的问题日趋严重。本文就现实中的土地承包经营权的个别问题发表个人看法,不足之处,敬请谅解。
 
 
一、           据以研究的案例
被告李1和与原告李2系姐弟关系。农村土地实行第一轮家庭承包经营时,原、被告及其父李某、母周某共同生活,当时,李某家庭取得了6.68亩土地的承包经营权。此后李1和李2相继结婚并各自组建家庭。至1995年农村土地实行第二轮家庭承包经营时,当地农村集体经济组织对李某家庭原有6.68亩土地承包经营权进行了重新划分,李2家庭取得了1.8亩土地的承包经营权,李1家庭取得了3.34亩土地的承包经营权,李某家庭取得了1.54亩土地的承包经营权,三个家庭均取得?#35772;?#24212;的土地承包经营权证书。1998年2月,李某将其承包的1.54亩土地流转给本村村民A经营,流转协议由李1代签。2004年11月3日和2005年4月4日,李某、周某夫妇相继去世。此后,李某家庭原承包的1.54亩土地的流转收益被李1?#21152;小?#21407;告曾多次与李1协商,李1均不同意返还。请求判令原告对该3.08亩土地中的1.54亩土地享有继承权,判令被告向原告交付该部分土地。
本案的争议焦点是:家庭承包方式的农村土地承包经营权是否可以继承。
一审法院认为:根据《中华人民共和国农村土地承包法》第3条第2款的规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒?#20581;?#33618;沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。因此,我国的农村土地承包经营权分为家庭承包和以其他方式承包两种类型。以家庭承包方式实行农村土地承包经营,主要目的在于为农村集体经济组织的每一位成员提供基本的生活保障。根据农村土地承包法第15条的规定,家庭承包方式的农村土地承包经营权,气承包方是本集体经济组织的农户,其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。因此,这?#20013;问?#30340;农村土地承包经营权?#33618;?#23646;于农户家庭,而不可能属于某一个家庭成员。根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产,故不发生继承。
家庭承包中的林地承包和针对“四荒”地以其他方式的承包,由于土地的特殊性质,投资周期长,见效慢,收益时间长,为维护承包合同的长期稳定性,保护承包方的利益,维护社会稳定,根据农村土地承包法第31条、第50条之规定,林地的承包人死亡,其继承人?#37096;?#20197;继续承包。但是,继承人继续承包土地并不等于继承法所规定的继承。二对于除林地外的家庭承包,法律未授予继承人可以继承的权利。当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡,承包经营仍然是以户为单位,承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营;当承包经营农户家庭的成员全部死亡,由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础,该土地承包经营权归于消灭,农地应收归农村集体经济组织另行分配,不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营。否则,对集体经济组织其他成员的权益造成损害,对农地的社会保障功能产生消极影响。
本案中,诉争土地的承包经营权属于李某家庭,系家庭承包方式的承包,且诉争土地并非林地,因此,李某夫妇死亡后,诉争土地应收归当地农村集体经济组织另行分配,不能有李某夫妇的继承人继续承包,更不能将诉争土地的承包权作为李某夫妇的遗产处理。李某夫妇系原、被告的父母,但原、被告均已在婚后组成了各自的家庭。农村土地实行第二轮家庭承包经营时,李某家庭、李1家庭、李2家庭均各自取得了土地承包经营权及相应的土地承包经营权证书,至此,李1、李2均不属于李某夫妇土地承包户的成员,而是各自独立的三个土地承包户。李某夫妇去世后遗留的1.54亩土地的承包经营权应由该土地的发包人予以收回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,对当事人双方的诉讼标的,第三人虽然没有独立的诉讼请求权,但案件的处理结果同其有法律?#31995;?#21033;害关系,可以申请参加诉讼,或者由人民法?#21644;?#30693;其参加诉讼。在本案的审理过?#35752;校?#27861;?#21644;?#30693;发包方参与诉讼,并向发包方释明相关的权利义务,但发包方明?#32321;?#31034;不参加诉讼,根据不告不理的原则,法院对于诉争土地的承包经营权,在本案中不做处理,李1和李2系李某夫妇的?#20248;?#20294;各自的家庭均已取得?#35772;?#24212;的土地承包经营权,?#19990;?和李2均不具备其父母去世后遗留土地承包经营权继续承包的法定条件。故对原告要求被告返还诉争土地的诉讼请求不予支持。一审宣判后,双方当事人在法定期限内均未提出上诉,一审判决发生法律效力。
二、           问题的提出
法官在本案进行裁判的过?#35752;校?#24050;经意识到了本案的症结所在,?#30784;?#23478;庭承包方式的农村土地承包经营权是否可以继承?#20445;?#21482;要回答?#33487;?#20010;问题,案件便能得以解决。根据我国农村才、土地承包法第15条的规定,农村土地家庭承包的,承包方是本集体经济组织成员的农户,其本质特征是以本集体经济组织内部的农户为单位实行农村土地承包经营。这就是?#25285;?#20892;村土地以家庭承包方式承包的经营权主体是农户家庭,而不是某一个家庭成员。从所有权的归属来看,农村土地承包经营权不属于个人财产,也就不可能成为公民死亡后的遗产。再根据继承法第4条的规定?#26696;?#20154;承包应得的个人收益,依照本法规定继承。个人承包,依照法律允许由继承人继续承包的,按照承包合同办理。”也就是?#25285;?#20197;家庭承包方式承包的农村土地经营权不能作为遗产进行继承。当承包农地的农户家庭中的一人或多人死亡,承包经营仍然是以户为单位,承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营;当承包经营农户家庭的成员全部死亡或迁入城镇生活的,该土地的承包经营权便归于消灭,而不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营,更不能作为该农户成员的遗产处理。这样的理由,似乎回答了本案所提出的问题。
但是,有一种观点就认为,物权法已经非常明确的将农村土地承包经营权视为一种用益物权,因此,?#36745;?#35768;作为物权的农村土地承包经营权发生继承,有失妥当。该观点进一步认为,物权法第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押、或者以其他方式依法继承,但既然明确规定土地承包经营权可以转让、入股、抵押、或者以其他方式流转,当然土地承包经营权就可以成为公民的遗产。否则,土地承包经营权作为一种用益物权就是不完整的物权,其流转也必然受到影响。同时,本着新法优于旧法的?#35270;?#21407;则,对土地承包经营权就应当依法进行保护。赞成这种观点的学者还认为,农村土地承包经营权属于权利的一种,是基于承包合同关系所产生的经营自主权,但这种经营自主权的内容却是以对土地的?#21152;小?#20351;用、收益为目的的财产权。且物权法也明确了农村土地承包经营权为用益物权,具有财产属性,就应该作为继承法?#31995;?#36951;产继承的客体之一。
上述不同的观点,应源于我国民法理论上曾对农村土地承包经营权产生的“物权说”与“债权说”之争,而且在农村土地承包经营权的继承问题上,也采用了不同的立法方案。比如,在林地承包问题上,农村土地承包法第31条第2款就规定,若林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。尽管对继承人继承的是合同债权还是林地承包经营权,有不同的看法,但本质上却是承认林地承包人的继承人可以继承林地承包经营权。从该法第31条第1款来看,对其他农地的“承包”能否“继续承包”立法并未明确规定,这就使得其他农地的继承失却了明确的法律依据。而目前物权法的观点是将农村土地承包经营权看成是物权的一种,是不动产的用益物权。
本案中通过法院的裁判得以解决,但基于上述两种不同观点的理由,对照一下本案,人民法院这样处理,是否符合物权法、农村土地承包法、继承法等法律的规定,农村土地承包经营权的属性对公民的继承权是否有影响,我们应当如何解读继承法、农村土地承包法以及物权法之间的内在统一问题等,便成为了需要进一步探讨并加以澄清的重要问题。
三、 农村土地承包经营权的形成及其继承立法之背景
自新中国建立以来,土地政策多经变化,一直都处于一种多变的不稳定的状态,50多年间,历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的土地变革,新中国建立伊始的土地变革运动,实现了中国农民长期憧憬的、梦寐以求的?#26696;?#32773;有其田”的理想,农民们获得了土地证书,拥有了土地所有权。但是1953年开始的建立互助组、初几合作社运动,农民将土地、农具等生产资料入股进行集体劳动,统一经营。到1956年上升到高级合作社,把土地分红当成了“资本主义尾巴?#20445;?#20110;是便取消了土地入股分红,土地所有权收归集体,从而在全国确立了“一大二公”的人民公社化制度,于是为了生存,失去权利的农民只好以“十八个手血印”的方式来争取自己的权利。党的十一届三中全会以后,实行了家庭联产承包责任制,采取土地所有权和经营权分离的制度,实行了集体公有、农户经营的土地制度,这样的变革基本能够解决农民的温饱问题,然而,这种土地权利的获得,并无法律?#31995;?#30452;接依据,而是通过订立土地承包合同获得的,朴素的权利义务观,加上古?#31995;?#22865;约模式,使得农民们普遍觉得自己在土地方面的社会地位得到了提高,也就是?#25285;?#22312;我国开始实行联产承包责任制时,农民在土地上仅享有债法意义?#31995;?#25215;包经营权,因为在土地使用方面,土地承包人还受到集体或者行政机关的诸如承包指标、种植种类、生产计划等各种行政性因素的限制。并让承包人或多或少负担一些行政性义务的合同内容。农村土地承包合同一般也是采用由农业主管部门制定的格式合同,没有平等协商的余地,承包方只要在承包合同上签字,合同即告成功。正如学者所言,建国以来,农村土地的历?#32321;?#38761;,都是以伴随着大规模行政性,划分土地运动为特征。土地承包经营责任制,并没有从根本上改变这种行政配置土地的?#38382;健?/DIV>
虽然随着时间的推移,土地承包合同中的行政性因素越来越少了,但是国家农政策以及先前的一些立法及司法解释,无疑还对人们产生影响,也就是?#25285;?#22303;地承包经营权是民事权利,但国家对他的行政干预却是客观存在的。在民事权利规范中,存在的对民事权利进行干预的行政管理规范体现的是司法自制的国家强制,在行政管理规范中,?#37096;?#30452;接设立限制在该法的第五章,被列在《民法通则》的与财产所有权有关的所有权之中。与债券、知识产权、人身权并列分开规。而且,对农村承包经营户也进行了规定。农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,按照承包合同规定从?#24459;?#21697;经营的,为农村承包经营户。1998年的《中华人民共和国土地管理法》第14条第1款规定,农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产等,2002年颁布的《农村土地承包法》第5条规定,农村集体经济组织成员有权依法承包,由本集体经济组织发包的农村土地,任何组织和个人不得剥夺和非法限制,农村集体经济组织成员承包土地的权利。2007年《物权法》第59条第1款规定,农民集体所有的不动产和动?#25285;?#23646;于本集体成员集体所有。由此可见,农村集体经济组织成员,作为一定的法律关系主体,已经得到法律的确认。意在解决两个问题,一个是要使农民集体所有的土地得到?#34892;?#21033;用,是物尽其用。另一个是要解决农民的?#33489;?#38382;题,是特定范围社区的每个村民都能够依赖生存的土地或其他生存资料(谋生手段)。
关于农村土地承包经营权能否继承的问题,在农村土地承包法制定过?#35752;校?#35813;法草案第9条曾经规定,土地承包经营权可以继承。但是最终通过的农村土地承包法并没有做出这样的规定。全国人大法律委?#34987;?#21407;副主任在2002年6月24日第2届全国人民代表大会常务委?#34987;?#31532;28此会议上做出的《关于(中华人民共和国农村土地承包法)草案修改情况的汇报?#20998;刑?#20986;:“家庭承包是以农户为生产经营单位的,家庭承包中部分成员死亡的,土地承包经营权不发生继承问题?#20445;?#23545;于少数通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权以及林地承包经营权,应当允许继承。”最终在正式出台的农村土地承包法第二章“家庭承包”中,通过第31条明确规定“承包人应得的承包收益依照继承法的规定继承,林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包”。
四、 农村土地家庭承包经营权不可继承之理论依据
理论界与实务界在解释农村土地家庭承包经营权本身不能继承的原因时,一般认为农村土地承包经营权的主体是以“户”为单位,所以,根部不能够发生继承问题。于是,有人便据此认为,这样的解释不能自圆其说。因为在解?#22303;?#22320;可以继承的原因时,则以林地的投资周期长、见效慢等为理由,这显然没有遵照语义一致的原则,而在解释继承法的规定时,认为这种继承承包不能按照遗产继承的办法予以处理,而是由继承人依据原承包合同约定的条件承包,性质上是承包合同的主体变更。在解释农村土地承包法时,又认为这种“继承承包?#26412;?#26159;对土地承包经营权的继承。除此之外,立法和解释还面临着家庭承包经营权性质问题的困扰。在家庭承包经营权只是债权的认?#26029;攏?#22522;于合同债权的相对性,承包人的继承人并不难直接成为合同权利的享有人,而是需要依据原承包合同的约定的条件继续承包,在这种情况下,法律承认继承人可以继续承包,实质上赋予继承人成为承包合同的主体,从而继续履行承包合同的资格,而不是将家庭承包经营权直接赋予了承包人的继承人。相反,在承认继承人继续承包,实质上是通过继承自动取得家庭承包经营权,而不仅仅是一个继续承包资格的问题。至此,我国既有法律对家庭承包经营权的归属与性质认识不清,所以,才在农村土地家庭承包经营权继承问题上摇摆不定。
(一)   农村土地承包经营权是特殊的用益物权
上述观点,确实源于农村土地承包经营权“债权说”与“物权说”的两种?#21046;紜?#25105;认为上述观点有失偏颇。首先应当明确,在法律上,由继承人继承与由继承人继续承包不仅不是同一个概念,而?#19968;?#26159;性质不同的两种法律行为。物权法从最大限度保护土地承包人合法权益的角度考虑,将农村土地承包经营权归为物权范畴,?#26377;?#36136;上将其?#33539;?#20026;一种用益物权,赋予土地承包经营权以物权性质的救济手段。而取得这样一个用益物权的途径,是要订立土地承包合同,但这并不能说明农村土地承包经营权就是债权。我国农村土地承包经营权,都是基于家庭承包合同而取得的,对此农村土地承包法第22条明确规定:“承包合同自成立时生效,承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”?#37096;?#20197;?#25285;?#20316;为用益物权的农村土地承包经营权的取得基础是农村土地承包合同。法律这样规定:“意味着农村土地承包经营权是相对独立于集体土地所有权的法定物权种类,行使集体土地所有权必须尊重土地承包经营权,从而形成对集体土地所有权的法律限制。同时,土地承包经营权法定化,可以稳定农村土地上权利义务关系,维护农民的利益,防止耕地的大量流失以及地方政府随意调整土地?#31995;?#20851;系,更充分、?#34892;А?#21512;理的利用土地”
(二)  关于“户”之民事主体地位的合法性问题
有学着认为,既有法律将家庭承包经营权归属于农户而不是农户成员,既不符合民法原理,也不利于农户成员利益的维护,法律应当承认家庭承包经营权由创设?#26412;?#26377;本集体经济组织成员身份的农户成员按份共有,按份共有人死亡,其享有的共有份额,可称为遗产,并可由其继承人继承。从学者的这一主张上可以看出,其主要观点支撑在于农户作为民事主体不符合民法原理。而事实上,民法通则以?#26696;?#20307;工商户”、“农村承包经营户”的称谓单独?#23665;冢?#19982;“合伙”并列放在第二章的“公民”下,作为自然人的附属形态或包含物来加以界定,这实质上就是变相的给了“?#20132;А?#27665;事主体地位。其中“农村承包经营户?#20445;?#26159;指农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,按照承包合同规定从?#24459;?#21697;经营的,为农村承包经营户。这无异于在说我国农村所有的农户或家庭又都同时为“农场承包经营户”。因为,如果说农村承包经营户还不能直接说明我国农村是以家庭为生产经营单位,而不是以农民个人来对外承包、发生民商事关系的话,那么宪法1993年修正案第6条关于农村实行家庭联产经营为基础,统分结?#31995;?#21452;层经营体制的明确规定,不仅明白无误的说明了我国农村就是以家庭为单位的对外承包经营,而且同时使这一家庭承包经营具有?#35772;?#27861;的地位,为稳定和规范家庭承包经营,2002年,全国人大常委会还特别制定了农村土地承包法。其第二章家庭承包下第15条载明:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。至此,我国农村土地以家庭为生产单位承包经营对外发生各种民商事法律关系的定论,具有宪法和法律上依据当无疑义。基于家庭承包经营权归属于农户的立法理论和依据,农户根据本集体经济组织成员的身份、通过签订合同便可无偿取得土地使用权。农户内的成员不存在对家庭承包经营权的享有和处分权问题,也不存在农户成员之间的权利转移问题。也就是?#25285;?#37096;分农户成员的死亡或退出,只要承包方的户还存在,就不会影响该农户对家庭承包经营权的一体享有。若该家庭成员全部死亡,则家庭承包经营权便归于消灭。因此在现有法律框架下,农村土地土地家庭承包经营权不存在被继承问题。
五、 结论
农村土地承包经营权的继承问题,涉及许多复杂问题,涉及人口占大多数的农民的生存,因此,法律将农村土地承包经营权?#33539;?#20026;一种特殊的用益物权。而且,农村土地绝大多数都是以家庭名义承包的,承包经营权为家庭成员所共有,即使签署承包合同的承包人死亡,或者家庭中个别成员死亡,也并不影响承包合同的继续履行。只有在该户的所有成?#26412;?#24050;死亡的前提下,才产生承包合同终止的法律后果。所以,许多学者或者实务工作者,?#21363;?#20892;村土地承包经营权的用益物权属性上,逻辑的认为农村土地承包经营权具有可继承性,是有失偏颇的。在本文所述案列中,李1、李2虽系李某夫妇的?#20248;?#20294;各自的家庭均已取得?#35772;?#24212;的土地承包经营权。李某夫妇作为独立的户的所有成员,其双亡之后,与发包方的合同即应终止,诉争土地应收归当地农村集体经济组织另行分配,既不能由李某夫妇的继承人继续承包,更不能将李某夫妇的土地承包经营权作为遗产处理。

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